Recomendaciones para el proceso de elección de los miembros de la Junta Nacional de Justicia y su funcionamiento

Recomendaciones para el proceso de elección de los miembros de la Junta Nacional de Justicia y su funcionamiento

De la lectura y análisis de la ley orgánica de la Junta Nacional de Justicia (JNJ), exponemos algunos puntos que consideramos deben ser mejorados, aclarados, precisados y/o interpretados, sea a través de las normas que emita la Comisión Especial de acuerdo a sus atribuciones o iniciativas legislativas de sus diversos integrantes, o en el momento de aprobar conforme a ley las bases para el concurso público de méritos para elegir a los miembros de la JNJ, o, incluso,  vía de reforma de la propia ley orgánica, si es que pudiera darse con la premura que las circunstancias exige.

  1. Sobre los principios que orientan todos los procedimientos, tanto de la Comisión Especial como de la Junta Nacional de Justicia.

Consideramos que es importante que la Comisión tome en cuenta desde el inicio que todos y cada uno de sus actos deben estar orientados por los principios contenidos en el artículo III del título preliminar de la ley orgánica de la JNJ, dado que así ha quedado establecido en la propia ley:  “Son principios rectores de la Junta Nacional de Justicia y de la Comisión Especial, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho…”: igualdad y no discriminación, legalidad, mérito, imparcialidad, probidad, transparencia, publicidad, participación ciudadana, debido procedimiento verdad material, eficiencia.

Si bien todos son importantísimos, una rigurosa aplicación de los principios de mérito, transparencia y participación ciudadana marcaría una diferencia fundamental con la manera en que en el pasado se eligió a los integrantes del Consejo Nacional de la Magistratura, lo que es un objetivo nacional.

También precisamos esto porque creemos que al momento de elegir a los representantes de los rectores varios de estos principios fueron dejados de lado en base a interpretaciones claramente contrarias a la ley orgánica (aspecto que precisaremos después), hecho que no debe de repetirse.

  1. Sobre el voto público y motivado a nivel de la Comisión Especial y de la Junta Nacional de Justicia.

En concordancia con el punto anterior, remarcamos que una de las innovaciones más importantes y celebradas de la ley orgánica referida ha sido el establecimiento del voto público y motivado de los integrantes tanto de la Comisión Especial como de la Junta Nacional de Justicia. Este aspecto no solo se deriva de los principios mencionados, sino que está previsto expresamente en los artículos 8, 79.3 y 93 de la ley orgánica de la JNJ.

En consecuencia, creemos que no solo debe respetarse en cada acto, sino que debe reiterarse en todos los dispositivos que a futuro se aprueben tanto en relación a la Comisión Especial como a la JNJ.

La publicidad y motivación del voto deben regir también para todo procedimiento relacionado con la elección de miembros de la Comisión Especial (elección de rectores de universidades), y la selección, nombramiento, ratificación, procedimiento disciplinario, tachas, inhibición y cualquier otro acto de decisión de los miembros de la Comisión Especial y de la Junta Nacional de Justicia. Esta precisión detallada debe estar contenida explícitamente en el Reglamento para evitar interpretaciones como la llevada a cabo en la primera elección de rectores, en donde la interpretación que asumió la ONPE fue restrictiva en relación al voto público.

  1. Sobre el voto para la elección de los rectores que conformarán la Comisión Especial

A raíz de los problemas que se han generado en la primera elección de rectores ante la Comisión Especial, al punto que los rectores de las universidades públicas hicieron público su voto, desconociendo el reglamento de la ONPE que había optado irregularmente por el voto secreto, creemos que la Comisión Especial podría hacer también precisiones y recomendaciones para las próximas elecciones de rectores.

Aspectos que creemos deben ser cubiertos: i) afirmar el voto público de los rectores de acuerdo a ley, ii) establecer un cronograma que permita conocer con anticipación los candidatos, iii) que en el momento de la votación los candidatos puedan exponer y ser preguntados por los otros rectores votantes.

También sería importante establecer que la votación de los rectores es obligatoria, y un quorum mínimo tanto para la elección de los rectores titulares como suplentes, para lo cual es indispensable que sean dos elecciones sucesivas, para que de esa manera todos los rectores puedan votar por su representante titular y su representante suplente. De esa manera se evitaría que, como ha ocurrido, un rector suplente haya sido elegido por un solo voto de ocho.

El voto de los rectores no debe ser solamente por mayoría simple (art. 79.5). Es necesario que sea obligatorio para lograr que todos los rectores acudan a votar (tanto de universidades públicas como privadas). Si aplicamos la lógica del voto obligatorio para las elecciones ciudadanas de autoridades políticas, ¿Por qué no asumir la misma lógica para elegir a los dos miembros de la Comisión Especial? Es necesario que la legitimidad de los rectores elegidos se respalde en el número de votos que obtienen.

  1. Sobre la convocatorio de los miembros suplentes en reemplazo de titulares

Los artículos 13 y 19 de la ley orgánica establecen que es la Junta Nacional de Justicia la encargada de separar por caso de vacancia a alguno de los miembros de la propia Junta, así como de oficiar al suplente en estricto orden de mérito que ocupará el cargo del vacado. Estas disposiciones se contradicen con lo establecido en el literal f. del artículo 72 de la propia ley orgánica, que indica que es una competencia de la Comisión Especial el “convocar por estricto orden de mérito a los miembros suplentes de la JNJ, luego de haber verificado que no se encuentran incursos en los impedimentos previstos en la presente ley”.

Creemos que los dispuesto en el literal f. del artículo 72 obedece a un descuido debido a la premura por llevar a cabo el procedimiento de promulgación de la norma. Es imposible que la Comisión Especial tenga esta competencia, debido a que anteriormente la propia ley indica que esa es una atribución de los miembros de la JNJ. Otra razón que haría imposible que la Comisión Especial tenga la competencia que señala el artículo 72, es que ésta estaría desactivada, ya que solamente su secretaría técnica especializada tendría carácter permanente (art. 77 de la ley orgánica). Además, al ser la Junta Nacional de Justicia un órgano constitucional autónomo, una vez que es elegida, debe evitarse cualquier tipo de injerencia y/o disposición que afecte su autonomía, lo que ocurriría si un ente externo mantiene la atribución de evaluar los casos de vacancia y llamar a los miembros suplentes.

Por ello, es necesario que se subsane este error y quede claro que quien convoca a los miembros suplentes de la JNJ en estricto orden de mérito, y que puede evaluar si es que algún miembro titular ha dejado de cumplir los requisitos por los cuales se le nombró, cayendo en alguna de las causales de vacancia, es la propia Junta Nacional de Justicia.

  1. Sobre la votación de la Comisión Especial para elegir a los miembros de la JNJ

El último párrafo del artículo 93 de la ley orgánica establece que es necesario el voto conforme de los dos tercios del número legal de los miembros de la Comisión Especial para declarar apto a un postulante para conformar la JNJ. Si revisamos los artículos 90, 91, 92 y el mismo 93, nos damos cuenta que en todos hay una calificación ya establecida (se tienen que establecer criterios y puntajes mínimos y máximos en el caso de la prueba de conocimientos y la prueba curricular). En el caso de las pruebas de confianza se indica que éstas “no determinan la asignación de puntaje”, por lo tanto, no se entiende qué y cómo se calificaría esa etapa. Aparentemente, la única etapa en la que tendrían que votar los miembros de la Comisión Especial sería en la entrevista personal, pero incluso en aquella, el artículo 93 señala que “las bases del concurso determinan los aspectos específicos a evaluar, los criterios de evaluación, así como los puntajes mínimos y máximos respectivos”.

Por lo tanto, los miembros de la Comisión Especial aparentemente velarían porque estos criterios se respeten, asignando los puntajes ya establecidos en función a los criterios ya establecidos en las bases. Frente a esto nos preguntamos entonces ¿qué es lo que vota esta Comisión?, ¿qué tipo de decisión toma y respecto a qué aspecto de todo el proceso de evaluación?

Debe quedar claro si en el procedimiento de selección de miembros de la JNJ existirá el criterio de respetar de forma rígida el orden de mérito conseguido en función a los puntajes y criterios establecidos de antemano en las Bases, o si es que la Comisión Especial tiene un grado de discrecionalidad respecto al resultado final, y en qué momento del proceso de selección aplicaría dicha discrecionalidad aplicando el voto al que hace mención el último párrafo del art. 93 de la ley orgánica.

  1. Sobre la paridad en la conformación de la JNJ

Es necesario indicar que es lamentable que no se haya logrado recoger en la ley orgánica el principio de paridad entre hombres y mujeres, al momento de elegir a los miembros de la JNJ, o por lo menos establecer un sistema de cuotas en la selección (2 miembros de 7).

Es totalmente incorrecto indicar que dicho criterio de paridad vulneraría la meritocracia que debe primar en el concurso público, ya que para ganar el mismo, tanto hombres como mujeres, deben necesariamente aprobar de forma satisfactoria todas sus etapas. Nos remitimos a los innumerables argumentos y experiencias a favor de la paridad en cargos públicos, y que han sido parte del debate en la comisión del Congreso.

De mantenerse la falta de voluntad para establecer el criterio de paridad, una alternativa podría ser incorporar una cuota de paridad: que dos miembros de siete integrantes de la JNJ sean mujeres, siempre y cuando éstas se encuentren entre los diez primeros puestos del cuadro de méritos.

  1. Sobre las pruebas de confianza

El artículo 92 de la ley orgánica indica “Las pruebas de confianza se realizan a todos los postulantes que hayan superado la entrevista personal”. Creemos que este es también un error de redacción que tiene que ser subsanado, ya que las pruebas de confianza se dan antes de la entrevista personal (art. 86, literal a).

Asimismo, cuando se indica que las pruebas de confianza no determinan la asignación de puntaje, que se indique entonces, cuál es la naturaleza de estas pruebas, debiéndose precisar también su naturaleza y objetivos, ¿sirven acaso solo como un insumo a tener en cuenta al momento de pasar a la etapa de la entrevista personal?

  1. Sobre la evaluación de conocimientos

Creemos que, así como se conocerá de manera detallada la evaluación de los currículos de los postulantes, pudiendo ser esta etapa objeto de reconsideración, en el caso de la prueba de conocimientos las preguntas y respuestas deben de hacerse públicas con posterioridad a esta evaluación, pudiendo así también ser objeto de reconsideración por parte del postulante que lo crea conveniente.

  1. Sobre la responsabilidad de los miembros de la Comisión Especial

El artículo 74.2 de la ley orgánica establece que “En ningún caso, los integrantes de la Comisión Especial pueden realizar o propiciar reuniones, de manera directa o indirecta con los postulantes a la Junta Nacional de Justicia, con la finalidad de obtener algún tipo de beneficio para sí o para terceros” (el subrayado es nuestro).

Consideramos que la parte subrayada no tiene sentido, ya que no nexiste ninguna razón por la que miembros de la Comisión Especial se reunirían con postulantes a la JNJ, al existir un procedimiento prestablecido. Por otra parte, demostrar la motivación de la reunión llevaría a discusiones interminables, que conllevarían aspectos subjetivos.

  1. Sobre el carácter permanente de la Secretaria Técnica Especializada (STE) y sus requisitos

El art. 77 indica el carácter permanente de la Secretaria. ¿Qué funciones desempeñaría ésta, luego de elegidos los miembros de la JNJ?, ¿Por qué la necesidad de su carácter permanente? No se entiende esa necesidad. La STE existe como órgano de apoyo en las funciones de la Comisión Especial. Si ésta no está llevando a cabo funciones (luego de haber sido elegidos los miembros de la JNJ), ¿para qué mantener de forma permanente el órgano de apoyo? Esto debe ser aclarado o modificado y/o subsanado en el Reglamento, o modificado en la ley orgánica.

El literal h. del artículo 77 indica que puede ser secretario técnico aquel que pertenezca a una organización política pero que haya obtenido licencia al momento de postular. Dada la importancia de la función del secretario, ese requisito nos parece insuficiente. Así no se evitan las redes de interés ni mucho menos se garantiza la independencia. El candidato no debe ser militante con un tiempo de desafiliación mínimo de un año antes del momento de postular.

Respecto a la elección del secretario técnico, la décimo primera disposición complementaria transitoria indica que por única vez, ésta será mediante acuerdo adoptado por unanimidad por los miembros de la Comisión Especial. Este detalle no debe de eximir de los requerimientos que se exigen para el cargo y que están contenidos en el artículo 77 de la ley orgánica.

  1. Sobre la existencia de algún tipo de impugnación de los miembros de la Comisión Especial

Hay un vacío en la ley orgánica aprobada que no ha sido tomado en cuenta, pese a su relevancia y que fue un cambio de último momento. Se trata de la posibilidad de reemplazar al representante del Poder Judicial y del Ministerio Público de la Comisión Especial, en el caso hipotético de que estos se vean vinculados a faltas graves o delitos.

En el dictamen sustitutorio de la mañana en que se aprobó la ley orgánica de la JNJ, se contemplaba expresamente que “La Sala Plena de la Corte Suprema y de la Junta de Fiscales Supremos pueden remover o suspender la representación ante la Comisión Especial ante graves acusaciones de inconductas o actos ilícitos” (Art. 83.4); sin embargo, en el texto que se repartió en la tarde y que fue aprobado finalmente, dicha fórmula despareció.

Creemos que debe incorporarse una fórmula que permita la impugnación de los integrantes de la Comisión Especial, en casos claramente extremos, como la existencia de graves acusaciones de inconductas funcionales y/o actos ilícitos contra uno de sus miembros.

Sería realmente incoherente que algún miembro de la Comisión que está a cargo de la elección de personas que deben tener una conducta intachable esté, por ejemplo, siendo objeto de una investigación fiscal, o haya aparecido en un audio claramente comprometedor.

  1. Sobre los requisitos para ser miembro de la JNJ

Levantamiento del secreto bancario. El art. 10.2 indica que las personas elegidas para el cargo de miembro de la JNJ autorizan por escrito el levantamiento de su secreto bancario, pero precisando que dicha información solo podrá ser usada por la Comisión Especial. Si los miembros de la JNJ ya fueron elegidos ¿no se entiende que la Comisión Especial ya estaría desactivada? Por ello, es necesario precisar el momento en que se llevará a cabo esta autorización para el levantamento del secreto bancario.

Solvencia moral. El art. 10.4 hace mención a evaluar la solvencia e idoneidad moral en base al comportamiento laboral y familiar. Con el fin de evitar juicios subjetivos de valor, sugerimos precisar que toda evaluación de ese tipo, se lleve a cabo con criterios establecidos de antemano, y que se deban tomar en cuenta para determinar de manera conjunta la trayectoria personal del postulante.

  1. Sobre los impedimentos para ser elegido miembro de la JNJ

Relación con organización política. El literal b del art. 11 indica que están impedidos de ser miembros de la JNJ aquellos que pertenezcan a organización política y no hayan obtenido licencia de la organización a la que pertenecen al momento de postular al cargo de miembro de la JNJ (el subrayado es nuestro).

¿Eso significa que, si logran obtener licencia, por ejemplo, una semana antes de postular ¿sí podrían ser elegidos? ¿Dónde queda entonces la prevención de las redes de interés en la JNJ?, ¿es que acaso el solo pedir licencia garantiza que las redes partidarias se hayan deshecho? Esto nos parece gravísimo y creemos que debe ser modificado en la ley orgánica o establecerse en el reglamento alguna fórmula que garantice la independencia. Creemos que no se debe pedir licencia sino estar desafiliado de la organización política como mínimo dos años .

En el caso de los funcionarios que ejercen autoridad política el plazo de 6 meses es muy corto. Es por ello que planteamos que se eleve el plazo a 1 año, para evitar redes de interés y beneficios en procesos en los cuales pueden verse involucrados como fruto de su gestión. Esto especialmente en el caso de jueces y fiscales, por lo que ha ocurrido en el pasado, cuando algunas veces enunciaban previo acuerdo de que serían elegidos al CNM, para así asegurar el espíritu de cuerpo.

Procesados. Debió excluirse de la posibilidad de postular a la JNJ no solo a los condenados mediante sentencia firme por determinado tipo de delitos (dolosos, violencia contra la mujer, etc.), (art 11, literal d) sino también a los procesados, por lo menos a aquellos que tengan ya acusación fiscal.

No es coherente decir que no se excluye a los procesados para respetar la presunción de inocencia, ya que, al excluir a los condenados, también se está violentando el principio de que una vez cumplida la pena, se recuperan todos los derechos civiles. En todo caso, ante un reclamo concreto, que sea el Tribunal Constitucional el que decida si ante la eventualidad de ocupar cargos de especial relevancia, la valla de requisitos pueda ser elevada más allá de lo habitual.

 

En relación a la Junta Nacional de Justicia y su funcionamiento

  1. Sobre la oportunidad de la tacha en el proceso de convocatoria y postulación de jueces y fiscales llevada a cabo por la JNJ

No está clara la oportunidad de interponer recurso de tacha en el proceso de nombramiento de jueces y fiscales, ya que en la ley se señala dos momentos: cuando se publique la lista de candidatos aptos, una vez que han presentado con presentar la documentación requerida (art 8.c), y luego de la evaluación curricular (art. 31). El literal c. del art. 28 indica el momento para que se pueda formular tachas a los postulantes a jueces y fiscales. Nuestra propuesta es que sea luego de la evaluación curricular, ya que los declarados aptos suelen ser miles, los que en su mayoría no pasan la prueba de conocimiento o la evaluación curricular.

Asimismo, es casi un consenso considerar que el plazo de 8 días para interponer una tacha es muy corto, razón por la cual es importante establecer el momento desde el cual comienza a correr ese plazo. Consideramos que hay que escoger la propuesta que más convenga y garantice la participación ciudadana.

  1. Sobre el estudio de caso al que se deberán someter postulantes a jueces y fiscales

El estudio de caso está contemplado como una etapa independiente del proceso de concurso público de méritos para el nombramiento de jueces, fiscales, jefe de la ONPE y del RENIEC (art. 29), pero luego se regula como parte de la evaluación curricular (art. 31), cuando se indica que “el proceso de evaluación comprende el análisis y desarrollo de un caso judicial de acuerdo a la materia y especialidad a la que aspira el postulante”. Esto requiere una aclaración, ¿hay acaso dos tipos de evaluación?, ¿un estudio de caso como etapa inmediatamente anterior a la entrevista personal, y un análisis y desarrollo de un caso judicial que está dentro de lo que es la evaluación curricular?

  1. Sobre el proceso de ratificación de jueces y fiscales

Mayoría. No se entiende por qué la ratificación está supeditada a que el juez o fiscal tenga una votación favorable de una mayoría de dos tercios de los miembros de la JNJ. Al tratarse de un procedimiento que tiene que ver, no con faltas disciplinarias sino con el desempeño, lo que inevitablemente tiene un componente subjetivo, debería ser al revés: que la no ratificación sólo proceda por mayoría calificada, mientras que la ratificación dependa de una mayoría simple,

  1. Sobre el procedimiento de presentación de tachas.

Debe contemplarse la posibilidad de presentar el recurso de tacha en materia de ratificación, ya que la ley – como se ha visto – establece que ésta y la participación ciudadana, son garantías que proceden en todas las etapas del proceso de selección.

  1. Sobre el proceso de destitución:

Preocupa que el literal b. del artículo 41 de la ley orgánica, pueda mal interpretarse y de esa manera limitar drásticamente las facultades de destitución de la JNJ frente a jueces y fiscales, especialmente Supremos. En efecto, se señala que procede la aplicación de destitución por “la comisión de un hecho grave que, sin ser delito o infracción constitucional, compromete la dignidad del cargo y la desmerezca en el concepto público”. Al respecto caben dos interpretaciones. La primera – que es la correcta – implica que la JNJ deberá invocar falta grave al margen de si es un delito o una infracción constitucional, ya que puede haber faltas graves que lo son o no. Mientras que la segunda, puede llevarnos a creer que la JNJ solo puede destituir en casos de falta grave que no tengan ninguna posibilidad de que sean un delito o una infracción constitucioal, lo cual llevaría a situaciones absurdas.

La idea es que la JNJ pueda destituir directamente si se acredita la sola existencia de una falta grave, y luego que sea el Congreso o la justicia penal las que emitan pronunciamiento, en caso que la falta grave sea al mismo tiempo infracción constitucional o delito.

Es por esto que en la misma ley orgánica (art. 43.1) se indica que, a efectos de aplicar la sanción de destitución, la JNJ “investiga la actuación de jueces y fiscales supremos de oficio o a pedido de parte, sin perjuicio de las atribuciones que corresponden a otros órganos” (el subrayado es nuestro).

La reserva propia de la función. Es preocupante y peligroso que se haya consignado la posibilidad de “violar la reserva propia de la función” (literal h del art. 41), como el único hecho grave específico y autónomo que justificaría una destitución. Sobre todo, en un momento en el que hay muchas filtraciones de documentación general, pero no por culpa de los operadores jurídicos. La figura también puede dar a maniobras hechas por los imputados para tener un pretexto de acusar a jueces y fiscales y lograr la destitución de éstos.

Es por esto que corresponde hacer una precisión y una delimitación acerca de la oportunidad de abrir investigación por esta causal, aunque lo conveniente sería que no se mantenga como una causal de destitución desagregada, sino que se entienda comprendida en un hecho o falta grave de forma general.

  1. Sobre la reubicación de los literales e. y f. del art. 41 de la ley orgánica

De la lectura de las causales contenidas en el art. 41 de la ley orgánica, es claro darse cuenta que los literales e. y f. hacen referencia a causales de destitución que sería aplicables a los miembros de la JNJ, y no para jueces y fiscales. Creemos que para una mejor comprensión del artículo y para evitar posibles errores de interpretación, estas dos causales deberían ser reubicadas en otra parte de la ley orgánica en donde se haga referencia a las causales de vacancia de los miembros de la JNJ (podrían ser incorporados en el art. 18 de la ley orgánica).

 

Finalmente, creemos que, como criterio de evaluación de los candidatos, debe tenerse en cuenta que se está eligiendo a los integrantes de un órgano que deberá hacer frente a una crisis debido a la corrupción generalizada en el sistema de justicia, crisis que llevó a su fin al Consejo Nacional de la Magistratura, y que ha derivado en una serie de investigaciones fiscales. Ello implica instaurar desde un inicio, líneas de cambio profundas, que sabemos que generará grandes resistencias.

A su vez, la Comisión Especial no puede pasar por alto que, de los miembros de la JNJ elegidos, depende la existencia de jueces y fiscales que se encuentren a la altura de las circunstancias que la actual coyuntura crítica del país exige: lucha contra la corrupción, contra la delincuencia, contra la violencia contra la mujer, etc. Estamos seguros que estarán a la altura de lo que nuestro país, hoy nos exige.

 

 

(Foto: Defensoría del Pueblo)

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